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DDL 3056 sulla modifica delle categorie di svantaggio: la relazione

Di seguito una sintesi della relazione di accompagnamento al DDL 3056 approfondito nel precedente post, che propone la modifica delle categorie di svantaggio previste dalla 381/1991.

“La recente crisi finanziaria mondiale sta manifestando i suoi effetti anche come gravissima crisi occupazionale, infatti negli ultimi mesi migliaia di persone hanno perso il posto di lavoro e le previsioni per il futuro non sono affatto positive. Anche nel 2010 (dati del Fondo monetario internazionale) il fenomeno andrà a colpire principalmente le fasce più povere e vulnerabili. Di questi 50 milioni di disoccupati, ben 250.000 saranno a rischio in Italia nei prossimi sei mesi, a partire dalle fasce più deboli (operai, lavoratori prossimi alla pensione, extracomunitari eccetera).
In una situazione così complessa come quella attuale esiste la necessità di elaborare da parte delle forze politiche una nuova teoria economica che cerchi soluzioni ai problemi dell’occupazione; in tale teoria ci si aspetta che lo Stato sia presente con una funzione importante e al tempo stesso strategicamente virtuosa.
In questo quadro si inserisce la presente proposta di legge, che modifica il citato articolo 4 della legge n. 381 del 1991 in base alle nuove previsioni dettate dal regolamento CE già recepite dalla legge della regione Veneto 3 novembre 2006, n. 23, e richiamate dal relativo atto di indirizzo sull’inserimento lavorativo delle persone svantaggiate e delle persone deboli. Ai sensi dell’articolo 3, comma 2, di tale legge per «soggetti deboli» si intendono le persone che abbiano difficoltà ad entrare, senza assistenza, nel mercato del lavoro. Con la presente proposta di legge si chiede, in sintesi, di inserire nelle categorie di svantaggio anche alcune delle tipologie di persone cosiddette «deboli» facendole rientrare nel computo del 30 per cento, necessario per mantenere la qualifica di cooperativa sociale.
Nella fattispecie si chiede di inserire le seguenti categorie: qualsiasi persona che desideri intraprendere o riprendere un’attività lavorativa e che non abbia lavorato, né seguito corsi di formazione, per almeno due anni e, in particolare, qualsiasi persona che abbia lasciato il lavoro per la formazione, per almeno due anni e, in particolare, qualsiasi persona che abbia lasciato il lavoro per la difficoltà di conciliare vita lavorativa e vita familiare; qualsiasi persona priva di un titolo di studio di scuola secondaria di secondo grado o equivalente, priva di un posto di lavoro o in procinto di perderlo; qualsiasi persona con più di cinquant’anni di età priva di un posto di lavoro o in procinto di perderlo; qualsiasi disoccupato di lungo periodo, ossia una persona senza lavoro per dodici dei sedici mesi precedenti o per sei degli otto mesi precedenti nel caso di persone con meno di venticinque anni di età; donne straniere vittime della tratta, costrette a prostituirsi, che abbiano deciso di abbandonare la loro condizione di sottomissione e di sfruttamento e che usufruiscono del programma di assistenza e integrazione sociale ai sensi dell’articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
La ratio di tale normativa è che riconoscendo la possibilità di effettuare progetti di inserimento lavorativo anche per altre categorie, quelle denominate «deboli», e intensificando la collaborazione con i servizi sociali degli enti locali si consentirebbe di dare una risposta più efficace ai bisogni reali della collettività, sviluppando anche un’azione decisa sulla crisi economica e occupazionale e utilizzando le risorse in modo più efficiente.

I soggetti deboli sono prevalentemente in carico ai servizi sociali e «drenano», in termini di minimo vitale erogato ad personam, ingenti risorse. Mediamente, un comune di 300.000 abitanti eroga oltre 1.200.000 di euro all’anno di contributi per il minimo vitale. Parte di queste risorse vengono assegnate a persone ancora in grado di svolgere un’attività lavorativa e che potrebbero quindi essere tolte dal circuito assistenziale. Basti pensare che, mediamente, circa il 30 per cento degli utenti in carico ai servizi sociali di un comune è compreso nella fascia di età che va dai trentacinque ai cinquantaquattro anni. Individuare per loro uno status che consenta l’inserimento lavorativo sotto il profilo di socio lavoratore svantaggiato di una cooperativa sociale di cui alla lettera b) significa trasformare il sussidio in lavoro, cioè l’unico vero obiettivo perseguibile da ogni amministrazione pubblica.”

DDL C3056: una proposta di modifica delle categorie di svantaggio

L’on Delia Murer (PD) ha presentato presso la Camera dei deputati il PdL 3056, che propone la  modifica delle categorie di svantaggio. Si inizia oggi la pubblicazione di alcuni materiali su questo progetto di legge.

Il progetto di legge C.3056 (Murer ed altri) modifica la legge 4 novembre 1991, n.381, recante la disciplina delle cooperative sociali, intervenendo sull’articolo 4 della legge, ove vengono indicate le categorie di “persone svantaggiate” la cui presenza, in misura pari ad almeno il 30% del complesso dei soci, è necessaria per la qualificazione della società come cooperativa sociale. La proposta di legge, in particolare, integra l’elenco delle categorie di persone svantaggiate, al fine di ricomprendervi altri “soggetti deboli”, quali:

  • le persone che desiderino intraprendere o riprendere un’attività lavorativa e che non abbiano lavorato, né seguito corsi di formazione, per almeno 2 anni, e, in particolare, i soggetti che abbiano lasciato il lavoro per la difficoltà di conciliare vita lavorativa e familiare;
  • le persone che abbiano più di 50 anni e siano prive di un posto di lavoro o in procinto di perderlo;
  • i disoccupati di lungo periodo, ossia i soggetti senza lavoro per 12 degli ultimi 16 mesi o, nel caso di giovani con meno di 25 anni di età, per 6 degli 8 ultimi mesi;
  • le persone prive di un titolo di studio di scuola secondaria di secondo grado o equivalente, prive di un posto di lavoro o in procinto di perderlo;
  • le donne straniere vittime della tratta, costrette a prostituirsi, che abbiano deciso di abbandonare la loro condizione di sottomissione e di sfruttamento e che usufruiscano del programma di assistenza e integrazione sociale previsto dall’articolo 18 del D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), imperniato sul rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale.

Questa la riformulazione del testo:

1. Il comma 1 dell’articolo 4 della legge 8 novembre 1991, n. 381, e successive modificazioni, è sostituito dal seguente:
«1. Nelle cooperative che svolgono le attività di cui all’articolo 1, comma 1, lettera b), si considerano persone svantaggiate gli invalidi fisici, psichici e sensoriali, gli ex degenti di istituti psichiatrici, i soggetti in trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli alcolisti, i minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà familiare, i condannati ammessi alle misure alternative alla detenzione previste dagli articoli 47, 47-ter e 48 della legge 26 luglio 1975, n. 354, e successive modificazioni; qualsiasi persona che desideri intraprendere o riprendere un’attività lavorativa e che non abbia lavorato, né seguito corsi di formazione, per almeno due anni, in particolare qualsiasi persona che abbia lasciato il lavoro per la difficoltà di conciliare la vita lavorativa e la vita familiare; qualsiasi persona priva di un titolo di studio di scuola secondaria di secondo grado o equivalente, priva di un posto di lavoro o in procinto di perderlo; qualsiasi persona con più di cinquant’anni priva di un posto di lavoro o in procinto di perderlo; qualsiasi disoccupato di lungo periodo, ossia una persona senza lavoro per dodici dei sedici mesi precedenti o per sei degli otto mesi precedenti nel caso di persone con meno di venticinque anni di età; donne straniere vittime della tratta, costrette a prostituirsi, che abbiano deciso di abbandonare la loro condizione di sottomissione e di sfruttamento e che usufruiscono del programma di assistenza e integrazione sociale ai sensi dell’articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive modificazioni. Si considerano inoltre persone svantaggiate i soggetti indicati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro della salute e con il Ministro dell’interno, sentita la Commissione centrale per le cooperative disciplinata dall’articolo 4 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 78».

15 marzo, tocca al Veneto

Federsolidarietà Veneto ha fissato per il 15 marzo il proprio seminario di discussione sul Libro Verde, che approfondirà il tema “Inserimento lavorativo, mercato, impresa“. Di seguito è riportato un documento elaborato su questo argomento dalla Federazione Veneta in preparazione all’incontro.

Inserimento lavorativo, mercato, impresa

Prima di tutto è necessario soffermarsi sulle caratteristiche di intervento delle cooperative d i tipo b:

  • quelle orientate maggiormente a un lavoro di accoglimento e transito in cooperativa (e quindi più vicine all’intervento alla persona e più attente quindi agli strumenti di politiche attive del lavoro – modello emiliano);
  • quelle caratterizzate da una più marcata attenzione al mercato (modello veneto – lombardo).

Tra le caratterizzazioni di queste ultime c’è una netta distinzione tra quelle che operano sostanzialmente nel mercato dei servizi o produzione per l’ente pubblico (la maggioranza) e quelle che operano nel mercato, evidenziando che tale caratterizzazione qualifica ulteriormente la capacità di far sintesi tra le regole di mercato e l’accoglienza lavorativa delle persone svantaggiate. Si è comunque registrato che esperienze significative di collaborazioni con clienti committenti privati siano più facili e duraturi con le aziende grosse e con marchi importanti con cui poter tradurre con numeri significativi il collocamento di persone svantaggiate; più stentata la situazione registrata tra le piccole realtà che stanno soffrendo la crisi generalizzata e che spesso si trovano a dover ricostruire offerte di servizi per continuare nella sopravvivenza.

Si è annotato successivamente il sostanziale fallimento dell’applicazione degli art. 12, 12 bis e 14, suffragato dai dati generali emersi tra quelli consegnati e questo a causa di evidenti variazioni di mercato, dall’aumento delle aziende in crisi, dalle deroghe ottenute, ecc. Si ritiene possano esserci ancora buone opportunità da esplorare spingendosi nei territori ove operano le grandi aziende, che, come detto prima, riescono con maggior facilità a comprendere il valore e il vantaggio complessivo di operazioni di questo tipo. Permane la necessità comunque di rivedere gli attuali schemi di applicazione particolarmente gravosi e la forte resistenza delle associazioni di rappresentanza delle persone invalide. Inoltre le Provincie, che hanno competenza in ciò, non supportano adeguatamente tali iniziative.

Molto spazio è stato dato all’approfondimento circa il concetto di sostenibilità aziendale che naturalmente può trovare diversa declinazione all’interno di ogni realtà. In sostanza si evidenzia la necessità di dare un indirizzo (il più persuasivo possibile) alle cooperative (soprattutto quelle piccole e piccolissime) nel mirare o individuare strategie di crescita, accorpamento, fusione tra varie realtà, al fine di poter organizzare con competenza, qualità e conseguente competitività la propria proposta di produzione di beni o servizi.

Tali risultati sono raggiungibili anche attraverso la partecipazione in Consorzi, con l’accortezza però che sia ben chiara e condivisa la natura imprenditoriale degli stessi (consorzi di scopo o di sole tipo b) e che abbiano un’adeguata autonomia dagli ambiti politici di rappresentanza associativa garantita invece all’interno delle federazioni.

Meno marcata la discussione sul concetto di territorialità e su quali debbano essere le strategie imprenditoriali di crescita in altri mercati o territori, ovvero il rispetto delle altre realtà cooperative che già operano in altre zone ove viene bandita una gara o si viene invitati alla partecipazione per una selezione o per un’eventuale sostituzione delle stesse. Qui il dibattito sulla concorrenza tra le tipo b è completamente aperto, serve buon senso ma rigore, va premiato chi ha saputo predisporre un’organizzazione di servizio migliorativa e all’avanguardia, ma non possono essere abbandonate quelle più indietro in tale percorso. Si torna all’invito precedente, mettere cioè tutte le cooperative nella condizione di poter crescere e migliorare, prima che il mercato e la selezione voluta (ad esempio negli enti pubblici) attraverso le gare agiscano inesorabilmente.

Si è rilevata inoltre la necessità di proseguire nel lavoro di riconoscimento dell’allargamento delle categorie di svantaggio, vista il perdurare della critica situazione economica che di fatto crea continuamente nuovi disoccupati cui spesso siamo chiamati a dare risposte di lavoro. Fasce deboli da sempre presenti nella nostra società e queste nuove povertà sono in forte aumento: vanno definite le misure a sostegno a queste persone.

Al servizio del bene comune

Per incominciare una segnalazione, una mezza good new rispetto al post del 30 gennaio, che raccoglieva un appello della Fish circa le preoccupazioni per una improvvida disposizione della legge 126/2010 che avrebbe comportato il rischio di depotenziamento del collocamento mirato dei disabili. Oggi la Camera dei deputati ha approvato una proposta di legge che sana l’inconveniente. Si è in attesa del passaggio al Senato (e così diventerebbe una good new tutta intera).

Ma veniamo alla segnalazione di oggi, un articolo del Presidente Beppe Guerini pubblicato il mese scorso sul Corriere delle Opere. Entro un discorso ampio e articolato sull’azione di “civilizzazione dell’economia” realizzato dalla cooperazione sociale, il Presidente Guerini ha evidenziato la necessita di rinnovare il nostro impegno per l’inserimento lavorativo.

“Per questo abbiamo redatto il Libro Verde … Sul modello dei documenti di riflessione pubblicati dalla Commissione europea, … Federsolidarietà con il Libro Verde vuole alimentare il dibattito sulle potenzialità che le cooperative sociali possono mettere in campo per l’occupazione di soggetti svantaggiati attraverso un’accurata analisi del settore e delle politiche pubbliche. Il documento si conclude infatti con una serie di proposte a livello europeo, nazionale e locale relative agli strumenti necessari per raggiungere gli obiettivi. Le proposte riguardano sia l’allargamento delle categorie di soggetti svantaggiati previsti oggi dalla legge 381/91 sia proposte finalizzate a favorire l’inserimento dei lavoratori svantaggiati nel mercato del lavoro aperto al termine del loro periodo di formazione in cooperativa. [I risultati ottenuti dalla cooperazione sociale di inserimento lavorativo] ci portano a difendere con forza la validità del modello della cooperativa sociale di inserimento lavorativo come strumento intrinsecamente efficace per realizzare politiche attive del lavoro per l’inclusione sociale. Ma per esser efficace questo modello ha bisogno dell’ossigeno delle alleanze e del consenso continuo delle istituzioni e delle parti sociali; un consenso che in questi ultimi tempi subisce qualche allentamento dovuto all’affermarsi di culture amministrative che per eccesso di premura verso i principi di concorrenza rischiano di subordinare l’interesse pubblico della coesione sociale o dell’inserimento lavorativo a quello dell’applicazione ferrea del principio di competizione tra le parti; oppure l’esigenza di tutelare una categoria di lavoratori rischia di negare la possibilità a lavoratori più deboli di accedere al mercato del lavoro.

Categorie di svantaggio, iniziamo a ragionarci

Bene, proviamo a iniziare la discussione sulle categorie di svantaggio. Quelle citate dall’articolo 4 della 381/1991 oggi mettono certamente in luce un limite. Assomigliano all’ufficio dell’assistente sociale (e non di un centro per l’impiego, sia pur nella sezione “casi critici”) di una ventina di anni anni fa. In cui i minori avevano l’obbligo scolastico a 14 anni, ma gli stranieri non erano così numerosi, in cui gli ex degenti degli O.P. erano una categoria in sé rilevante ma in cui la figura del padre di famiglia che ha iniziato a lavorare a 17 anni e a 42 anni è disoccupato dequalificato, irricollocabile, impensionabile era forse meno sentito nella nostra società.

Nella pratica le cooperative sociali hanno da tempo superato le categorie della 381/1991, hanno accolto donne sole con figli a carico offrendo soluzioni di flessibilità che altre imprese non riescono a concepire, persone espulse dal mercato del lavoro senza professionalità appetibili, stranieri e nomadi e così via. Tutto nella quota “non svantaggiati”, ovviamente, facendosi carico delle criticità che ciò comporta da un punto di vista della produttività e della possibilità di assicurare un adeguato supporto alle persone inserite.

Possibile obiezione: ma se apriamo a tutti gli altri, ai disoccupati di lungo periodo, ai lavoratori ultracinquantenni, alle categorie insomma del Regolamento 800/2008, quello che ha sostituito il 2204/2002, non si determinerà un “effetto spiazzamento” a danno degli inseriti a produttività minore? Chi assumerà una persona con disabilità medio grave, se è messa sullo stesso piano di un cinquantenne disoccupato da sei mesi con capacità produttive integre?

Nell’aprire questa discussione, teniamo presenti due aspetti:

  1. il primo riguarda la storia della cooperazione sociale: diverse ricerche, condotti in tempi diversi da più enti, hanno constatato che la quota di lavoratori svantaggiati potenzialmente più problematici (persone con disabilità e con problemi di salute mentale) è costantemente pari a circa la metà del totale degli svantaggiati. E’ vero che, secondo l’ipotesi di cui sopra, ci si sarebbe potuto aspettare che le cooperative inserissero solo ex tossicodipendenti e detenuti, nella realtà, di fatto, non è stato così;
  2. il secondo riguarda la gradualità del favor legislativo: non è detto che debba essere pari per tutti i lavoratori svantaggiati inseriti, né con riguardo alla fiscalizzazione degli oneri sociali, né alla durata dello svantaggio. Talune categorie potrebbero anche non prevedere fiscalizzazione o prevederla per un’entità o per un periodo limitato, ma essere computabili nella quota complessiva, altre potrebbero richiedere non solo la fiscalizzazione ma un “bonus” su lavoratori non svantaggiati che lavorano in affiancamento; talune categorie potrebbero prevedere uno status di svantaggiato determinato ex ante in una durata molto breve, altre forse andrebbero allungate oltre i termini attuali delle certificazioni, per evitare (vedi il caso di ex tossicodipendenti) spiacevoli richieste di certificazione forse improprie dal punto di vista della cura – riabilitazione, ma del tutto appropriate in un percorso di reinserimento sociale. E così via.

Ma questa è solo l’apertura del dibattito…

Le categorie di svantaggio della 381/1991 sono attuali?

La discussione sulle categorie di svantaggio è nata insieme alla 381/1991. Sin da subito vi sono stati infatti studiosi e operatori che hanno ritenuto le categorie dell’articolo 4 della 381/1991 più un appropriate a descrivere bisogni socio assistenziali che condizioni di esclusione dal mercato del lavoro.

Un ulteriore elemento di complessità è costituito dall’intersecarsi tra la definizione di svantaggio della 381/1991, le definizioni connesse alle politiche di incentivo all’occupazione e le definizioni europee del 2002 (Regolamento 2204/2002, art. 2, lettera f) e del 2008 (Regolamento Comunitario 800/2008, articolo 2, punti 18-19-20).

Va tra l’altro segnalato che le categorie previste dal Regolamento Comunitario 2204/2002 sono anche entrate a far parte della sistema normativo italiano sia perché citate in occasione di programmi regionali a finanziamento europeo, sia perché fatte proprie dal d.lgs. 276/2003 (art. 2, comma 1, lettera k).

In ogni caso, anche prescindendo dal dibattito normativo, va segnalato come nei fatti la cooperazione sociale si sia in questi anni resa protagonista di azioni volte a favorire il reinserimento di una pluralità di categorie anche non previste dalla legge 381/1991 quali donne sole con figli a carico, casi sociali, immigrati, ecc.

Il dibattito è oggi quanto mai urgente anche in considerazione dell’evoluzione dei bisogni sociali in questi vent’anni e coinvolge sia le categorie di svantaggio che la graduazione delle politiche di incentivo sia dal punto di vista della durata che dell’intensità dell’aiuto. Su questo blog sono benvenute idee e proposte in merito.

Clausole sociali, quale futuro?

La storia delle cooperative sociali ha storicamente anticipato il dibattito sulle clausole sociali; già nel corso degli anni ottanta si è infatti assistito ai primi accordi con la pubblica amministrazione realtivi ad affidamenti a cooperative sociali che attraverso tali commesse inserissero al lavoro persone svantaggiate. Nel 1991 l’articolo 5 della 381 una sancito tale principio, aprendo la strada alla generalizzazione di questo strumento, grazie al quale sono state inserite nel nostro paese diverse migliaia di persone svantaggiate.

Nel periodo successivo alcune amministrazioni locali si sono date regolamenti basati sulla definizione di quote di commesse da destinare a clausole sociali. Negli ultimi anni si sono però verificati diversi eventi che obbligano ad una riflessione:

  • Nel 1996 la modifica all’articolo 5 della 381 ha limitato la possibilità di affidamenti ristretti alle cooperative sociali alle commesse sotto soglia; la possibilità di affidamenti sopra soglia con clausole sociali con competizione aperta a tutte le imprese è stato poco utilizzata e porta con se alcune incertezze circa la possibilità di valutare adeguatamente il progetto di inserimento in sede di valutazione delle proposte. Tutto ciò rischia di limitare il ruolo della cooperazione sociale a mercati di scarsa rilevanza;
  • paradossalmente, proprio mentre in sede europea cresceva l’attenzione all’esperienza italiana e venivano proposte le prime definizioni delle clausole sociali, le condizioni di bilancio degli enti locali, sempre più problematiche, hanno fatto sì che sempre più spesso vengano scelte le soluzioni di affidamento a più basso costo, con quindi un’attenzione minore alla possibilità di conseguire un risultato sociale attraverso gli affidamenti di commesse pubbliche;
  • l’ultimo intervento legislativo in merito, l’art.52 del D.Lgs. 163/2006, ha introdotto un elemento di confusione, non tanto per possibili interferenze con la 381/1991, esplicitamente escluse, ma, da un punto di vista culturale, concentrandosi su una figura, quella del laboratorio protetto, estranea al nostro ordinamento e peraltro più arretrato e assistenziale rispetto a quella della cooperativa sociale.

La domanda quindi è semplice: quale futuro per le clausole sociali nel nostro paese, quali politiche per rilanciarle.