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Verso il ventennale della 381/1991

Si avvicina il 2011: il ventennale della legge 381 del 1991 sulle cooperative sociali. Nei prossimi giorni proporremo quindi un salto indietro nel tempo, all’approvazione della legge 381/91 e all’origine legislativa delle cooperative sociali di tipo b).

Nella prima proposta di legge dell’On. Salvi del 1981 le cooperative di inserimento lavorativo non erano contemplate. Lo saranno nella seconda proposta presentata nel 1984 e successivamente nel 1987 nella X legislatura del Parlamento con la denominazione “cooperativa di produzione e lavoro intergrata”. Altre proposte di legge erano state presentate (dei parlamentari DC Garavaglia e Cristofori, del socialista Borgoglio che proponeva di riconoscere solo le cooperative integrate, del comunista Grilli) e in commissione al Senato venne approvato un testo unificato cosiddetto “Salvi – Vecchi”.

In relazione alle cooperative sociali di inserimento lavorativo i nodi da sciogliere erano diversi: gli onorevoli Sapienza e Migliasso proponevano di dare alle “cooperative di produzione e lavoro integrate” una specifica disciplina distinta date le loro peculiarità, l’On. Borruso proponeva invece una integrazione tra le cooperative di solidarietà e sociale e quelle integrate in quanto “l’inserimento nel mondo produttivo appare improponibile se non viene realizzato preventivamente il reinserimento sociale” e poi il nodo sulla presenza dei soci volontari che divideva le due centrali cooperative.

Rispetto ad una situazione di stallo rispetto ad alcune questioni aperte si creò un comitato ristretto che lavorò per due anni sino all’approvazione, nella primavera del 1991, di un disegno di legge (relatore On. Azzolini) da parte della Commissione lavoro della Camera dei Deputati. Al Senato nell’estate del 1991 giunse un testo sostanzialmente modificato che venne quindi approvato il 23 ottobre 1991: la nascita della legge 381.

Nei prossimi giorni riproporremo alcuni “classici” di quegli anni che hanno contribuito a fondare, da un punto di vista culturale, l’idea di cooperazione di inserimento lavorativo.

Categorie di svantaggio, iniziamo a ragionarci

Bene, proviamo a iniziare la discussione sulle categorie di svantaggio. Quelle citate dall’articolo 4 della 381/1991 oggi mettono certamente in luce un limite. Assomigliano all’ufficio dell’assistente sociale (e non di un centro per l’impiego, sia pur nella sezione “casi critici”) di una ventina di anni anni fa. In cui i minori avevano l’obbligo scolastico a 14 anni, ma gli stranieri non erano così numerosi, in cui gli ex degenti degli O.P. erano una categoria in sé rilevante ma in cui la figura del padre di famiglia che ha iniziato a lavorare a 17 anni e a 42 anni è disoccupato dequalificato, irricollocabile, impensionabile era forse meno sentito nella nostra società.

Nella pratica le cooperative sociali hanno da tempo superato le categorie della 381/1991, hanno accolto donne sole con figli a carico offrendo soluzioni di flessibilità che altre imprese non riescono a concepire, persone espulse dal mercato del lavoro senza professionalità appetibili, stranieri e nomadi e così via. Tutto nella quota “non svantaggiati”, ovviamente, facendosi carico delle criticità che ciò comporta da un punto di vista della produttività e della possibilità di assicurare un adeguato supporto alle persone inserite.

Possibile obiezione: ma se apriamo a tutti gli altri, ai disoccupati di lungo periodo, ai lavoratori ultracinquantenni, alle categorie insomma del Regolamento 800/2008, quello che ha sostituito il 2204/2002, non si determinerà un “effetto spiazzamento” a danno degli inseriti a produttività minore? Chi assumerà una persona con disabilità medio grave, se è messa sullo stesso piano di un cinquantenne disoccupato da sei mesi con capacità produttive integre?

Nell’aprire questa discussione, teniamo presenti due aspetti:

  1. il primo riguarda la storia della cooperazione sociale: diverse ricerche, condotti in tempi diversi da più enti, hanno constatato che la quota di lavoratori svantaggiati potenzialmente più problematici (persone con disabilità e con problemi di salute mentale) è costantemente pari a circa la metà del totale degli svantaggiati. E’ vero che, secondo l’ipotesi di cui sopra, ci si sarebbe potuto aspettare che le cooperative inserissero solo ex tossicodipendenti e detenuti, nella realtà, di fatto, non è stato così;
  2. il secondo riguarda la gradualità del favor legislativo: non è detto che debba essere pari per tutti i lavoratori svantaggiati inseriti, né con riguardo alla fiscalizzazione degli oneri sociali, né alla durata dello svantaggio. Talune categorie potrebbero anche non prevedere fiscalizzazione o prevederla per un’entità o per un periodo limitato, ma essere computabili nella quota complessiva, altre potrebbero richiedere non solo la fiscalizzazione ma un “bonus” su lavoratori non svantaggiati che lavorano in affiancamento; talune categorie potrebbero prevedere uno status di svantaggiato determinato ex ante in una durata molto breve, altre forse andrebbero allungate oltre i termini attuali delle certificazioni, per evitare (vedi il caso di ex tossicodipendenti) spiacevoli richieste di certificazione forse improprie dal punto di vista della cura – riabilitazione, ma del tutto appropriate in un percorso di reinserimento sociale. E così via.

Ma questa è solo l’apertura del dibattito…

La difficile sopravvivenza delle clausole sociali

Questo articolo è apparso oggi su L’Unità. Racconta uno spezzone di una vicenda significativa della cooperazione sociale italiana. Era il 1994 quando il Comune di Torino, poi seguito da altri enti locali piemontesi, intraprese l’esperienza di affidamento delle pulizie e dei servizi ai piani nelle scuole della città. Lo fece coraggiosamente, sfidando le diffidenze dei tanti che proprio non vedevano di buon occhio tossici e avanzi di galera vicino ai bambini.  Alcuni anni dopo, nel 1998, anche a partire dalle problematiche generate dalla modifica dell’articolo 5 della 381/1991 sopra soglia, sempre a Torino venne inventato un regolamento (qui la versione aggiornata, quella del 2005) che risolveva il problema anticipando una versione “europea” delle clausole sociali. Oltre 2000 persone, circa la metà lavoratori svantaggiati, operavano quegli anni in quelle scuole.

E poi la prosecuzione, sempre più faticosa, della storia. Il passaggio alle autonomie scolastiche, i progressivi tagli, la difesa strenua da parte delle centrali cooperative e ancora, la diminuzione, l’anno scorso, del 25% degli importi se si voleva mantenere il servizio, l’impegno delle Giunte regionali per supplire ai tagli. Ma tutto ciò rischia di limitare e ritardare un declino, senza riuscire ad invertire l’andamento.

Perché ha senso raccontare non solo i problemi di oggi, ma anche l’origine? Perché ci dice come, quando il senso è chiaro e condiviso, è anche possibile superare i problemi che via via si pongono. Superare le diffidenze di cittadini aizzati, opposizioni di chi guardava con diffidenza l’ingresso di privati (?!) nelle scuole, trovare soluzioni innovative ai problemi giuridici che via via si pongono. Se la tensione invece si allenta, se si indebolisce il senso del partenariato tra amministrazioni locali e cooperazione per affrontare i problemi di esclusione lavorativa sul territorio, tutto diventa più difficile. Soprattutto nei momenti di restrizioni di bilancio. Uno dei grandi compiti del libro verde è proprio quello di rilanciare a gran voce le ragioni di questo patto.

Ancora su art. 12, 12 bis e art.14: un’opinione

Premessa: nel blog sono ospitati contributi, come questo, che non rappresentano la posizione di Federsolidarietà Confcooperative, ma che si ritengono utili per alimentare e sviluppare la discussione. Si pubblica qui la seconda parte di un intervento di Gianfranco Marocchi, che a partire da un precedente post (“recinti e pecore”) sviluppa il tema degli inserimenti attraverso gli articoli 12 e 12bis della legge 68/1999 e dell’art. 14 del D.Lgs 276/2003

A pagina 106 della relazione al Parlamento sullo stato di attuazione della legge 68/1999 si trova il numero di persone con disabilità avviate al lavoro tramite convenzione art. 12 (quello vecchio, sono dati 2007 e quindi anteriori al 12 bis che risale a dicembre di quell’anno) e articolo 14. Poniamo pure che il 12 bis abbia avuto un successo (?) paragonabile all’articolo 14. Dopo circa un decennio dalla loro introduzione, queste normative nella migliore delle ipotesi hanno riguardato forse l’1% delle persone svantaggiate inserite in  cooperativa sociale. Scontiamo le percentuali sui disabili in cerca di occupazione – quindi l’impatto effettivo degli strumenti in questione rispetto all’entità del problema su cui si propongono di intervenire – perchè il numero di zeri da mettere dopo la virgola diventa imbarazzante.

Certo va tributato ogni rispetto a chi, con lodevoli sforzi concertativi (probabilmente non senza un notevole mal di fegato nel convincere gli interlocutori di non essere in nessun senso malintenzionato), è riuscito a costruire le condizioni per creare qualche decina di opportunità occupazionali per persone con disabilità attraverso queste convenzioni. Anche un solo posto di lavoro è cosa massimamente degna. Ma così non va. O c’è un cambio di marcia o è meglio lasciar stare.

Già si è argomentato che recinti, deresponsabilizzazione delle imprese, cooperative sociali che assorbono tutta l’esclusione lavorativa, ecc. sono favole diffuse per ignoranza dei numeri o per interesse. I complessi e inevitabilmente macchinosi sistemi di “precauzioni” che caratterizzano questi strumenti riparano da rischi inesistenti. A questo punto delle due l’una: se si valuta – cooperative, sindacati, politica, associazioni di disabili – questo genere di strumenti potenzialmente interessanti, deregoliamoli per 5 anni. Completamente. No limiti di quote di copertura, no limiti su grado di disabilità, no limiti temporali, ecc. Dopo 5 anni, numeri alla mano, si potranno valutare i pro e i contro ed eventualmente apportare correttivi laddove dovessero insorgere distorsioni. Se invece i nostri interlocutori non sono convinti, se sindacati e diretti interessati – le associazioni di disabili – vedono in tutto ciò rischi persistenti, lasciamo stare. Serenamente. Se siamo noi gli unici a crederci, non ne vale la pena. Quasi che la cooperazione avesse, per caparbietà ideologica, un qualche interesse nel forzare l’introduzione di uno strumento che – non sappiamo se per limiti intrinseci o per la diffidenza da cui è circondato – non convince i nostri stakeholder e presenta i dati numerici sopra richiamati. Non spendiamo più lì energie (già ne abbiamo dedicate abbastanza rispetto ai risultati sopra esposti, non è probabilmente la battaglia prioritaria su cui giocare il nostro credito presso le istituzioni) e dedichiamoci a sviluppare le azioni grazie a cui inseriamo il 99% delle persone svantaggiate che lavorano presso le nostre cooperative.

10 dicembre, a Roma: “Pubblici poteri e cooperazione sociale. Servizi pubblici locali e governance delle politiche”

Non sono stati, per dirla tutta, mesi facili questi ultimi. Qualche esempio? Le osservazioni delle Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici circa i casi in cui l’utilizzo di convenzioni ai sensi dell’articolo 5 può essere censurabile (vedi circolare FedersolidarietàIntervista al presidente Guerini); il persistere di confusione in materia contrattuale in taluni settori praticati da molte cooperative di inserimento lavorativo; e la necessità di porre sotto attenzione lo sviluppo della giurisprudenza sull’applicazione della 381/1991 ad affidamenti nel campo dei servizi pubblici locali.

Proprio partendo da questo ultimo aspetto si è ritenuto il caso di fare il punto della situazione, sia relativamente agli aspetti tecnici che a quelli politici. Sugli aspetti tecnici, certamente, perché quando la discussione riguarda legislazione e giurisprudenza non si può prescindere da una analisi tecnica delle fonti normative, per sgombrare il campo da possibili fraintendimenti. Sugli aspetti politici, perché se i nostri interlocutori perdono il senso ultimo degli strumenti normativi che hanno accompagnato lo sviluppo dell’inserimento lavorativo, è più facile che emergano interpretazioni limitative; magari giuridicamente poco fondate, ma insidiose perché vengono collocate in quadro concettuale scorretto.

Detto in modo esplicito: se si dimentica che la cooperazione di inserimento lavorativo è uno strumento straordinario (già tanto si è detto in questo blog in proposito) per assicurare il diritto al lavoro e all’integrazione sociale a persone che altirmenti ne rimangono sono escluse, le previsioni normative che facilitano questo straordinario risultato sociale rischiano di essere percepite come innaturali privilegi ottenuti da una sorta di “lobby della cooperazione” a tutela del proprio posizionamento di mercato. Se i nostri interlocutori perdono il senso del lavoro che svolgiamo, le cooperative B si trasformano da partner prezioso nel perseguire un interesse pubblico a gruppo di pressione da accontentare compatibilmente con le pretese di altri gruppi e con le dottrine in materia di libertà di impresa.

Certo, la riaffermazione politica non assorbe il dato tecnico, che va comunque approfondito: semplicemente i due aspetti devono andare insieme. Ci proviamo, come Federsolidarietà, con il seminario

Pubblici poteri e cooperazione sociale. Servizi pubblici locali e governance delle politiche
10 dicembre 2010
Roma, Palazzo della Cooperazione, via Torino 146

Qui il programma dei lavori e la nota sul sito di Federsolidarietà.

Le categorie di svantaggio della 381/1991 sono attuali?

La discussione sulle categorie di svantaggio è nata insieme alla 381/1991. Sin da subito vi sono stati infatti studiosi e operatori che hanno ritenuto le categorie dell’articolo 4 della 381/1991 più un appropriate a descrivere bisogni socio assistenziali che condizioni di esclusione dal mercato del lavoro.

Un ulteriore elemento di complessità è costituito dall’intersecarsi tra la definizione di svantaggio della 381/1991, le definizioni connesse alle politiche di incentivo all’occupazione e le definizioni europee del 2002 (Regolamento 2204/2002, art. 2, lettera f) e del 2008 (Regolamento Comunitario 800/2008, articolo 2, punti 18-19-20).

Va tra l’altro segnalato che le categorie previste dal Regolamento Comunitario 2204/2002 sono anche entrate a far parte della sistema normativo italiano sia perché citate in occasione di programmi regionali a finanziamento europeo, sia perché fatte proprie dal d.lgs. 276/2003 (art. 2, comma 1, lettera k).

In ogni caso, anche prescindendo dal dibattito normativo, va segnalato come nei fatti la cooperazione sociale si sia in questi anni resa protagonista di azioni volte a favorire il reinserimento di una pluralità di categorie anche non previste dalla legge 381/1991 quali donne sole con figli a carico, casi sociali, immigrati, ecc.

Il dibattito è oggi quanto mai urgente anche in considerazione dell’evoluzione dei bisogni sociali in questi vent’anni e coinvolge sia le categorie di svantaggio che la graduazione delle politiche di incentivo sia dal punto di vista della durata che dell’intensità dell’aiuto. Su questo blog sono benvenute idee e proposte in merito.

Clausole sociali, quale futuro?

La storia delle cooperative sociali ha storicamente anticipato il dibattito sulle clausole sociali; già nel corso degli anni ottanta si è infatti assistito ai primi accordi con la pubblica amministrazione realtivi ad affidamenti a cooperative sociali che attraverso tali commesse inserissero al lavoro persone svantaggiate. Nel 1991 l’articolo 5 della 381 una sancito tale principio, aprendo la strada alla generalizzazione di questo strumento, grazie al quale sono state inserite nel nostro paese diverse migliaia di persone svantaggiate.

Nel periodo successivo alcune amministrazioni locali si sono date regolamenti basati sulla definizione di quote di commesse da destinare a clausole sociali. Negli ultimi anni si sono però verificati diversi eventi che obbligano ad una riflessione:

  • Nel 1996 la modifica all’articolo 5 della 381 ha limitato la possibilità di affidamenti ristretti alle cooperative sociali alle commesse sotto soglia; la possibilità di affidamenti sopra soglia con clausole sociali con competizione aperta a tutte le imprese è stato poco utilizzata e porta con se alcune incertezze circa la possibilità di valutare adeguatamente il progetto di inserimento in sede di valutazione delle proposte. Tutto ciò rischia di limitare il ruolo della cooperazione sociale a mercati di scarsa rilevanza;
  • paradossalmente, proprio mentre in sede europea cresceva l’attenzione all’esperienza italiana e venivano proposte le prime definizioni delle clausole sociali, le condizioni di bilancio degli enti locali, sempre più problematiche, hanno fatto sì che sempre più spesso vengano scelte le soluzioni di affidamento a più basso costo, con quindi un’attenzione minore alla possibilità di conseguire un risultato sociale attraverso gli affidamenti di commesse pubbliche;
  • l’ultimo intervento legislativo in merito, l’art.52 del D.Lgs. 163/2006, ha introdotto un elemento di confusione, non tanto per possibili interferenze con la 381/1991, esplicitamente escluse, ma, da un punto di vista culturale, concentrandosi su una figura, quella del laboratorio protetto, estranea al nostro ordinamento e peraltro più arretrato e assistenziale rispetto a quella della cooperativa sociale.

La domanda quindi è semplice: quale futuro per le clausole sociali nel nostro paese, quali politiche per rilanciarle.