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Perché l’AVCP sbaglia

Si pubblica di seguito un contributo pervenuto al blog da Gianfranco Marocchi sulla questione AVCP, che segue il precedente post con l’articolo del presidente di Federsolidarietà Guerini.

Aveva iniziato nel luglio scorso, l’AVCP, a diffondere sugli organi di stampa dichiarazioni allarmanti: svariati miliardi di commesse affidate attraverso un’appliacazione illegittima dell’articolo 5 della legge 381/1991, che secondo l’Autorità era tra l’altro comunemente utilizzata a sproposito per affidare servizi socio assistenziali. Forse non si può proprio pretendere che nel nostro Paese che alti funzionari pubblici parlino con una qualche cognizione di causa, certo che quel numero sembrava un tantino esagerato, ad esempio perché più alto del fatturato complessivo dell’intera cooperazione B in Italia. L’uscita, per quanto estemporanea, ha avuto l’effetto di gettare nel panico decine di amministratori locali propensi all’utilizzo delle convenzioni, che invece che essere considerati paladini di una concezione avanzata dell’amministrazione, si sono visti porre sul banco degli imputati, come furbetti in cerca di scorciatorie per aggirare il mercato e la concorrenza. Quante convenzioni, per questa ragione, non sono state stipulate? Quante persone con difficoltà di ingresso nel mercato del lavoro sono rimaste a casa?

Ciò detto, sull’onda dell’annunciato scandalo, l’Autorità si disponeva ad un severo controllo per individuare e censurare l’illegalità: avrebbe avviato un’indagine per esaminare, contratto per contratto, l’effettiva sussistenza dei requisiti per l’applicazione dell’articolo 5 della 381/1991. Ora è uscito un primo (unico?) report di tale attività, che si è focalizzato su 291 affidamenti da parte di ASL e sul alcune leggi regionali. Bene, il report è in grado di documentare in modo certo l’illegittimità di 2 (due!) affidamenti diretti ex art. 5, lo 0,7% di quelli esaminati, in quanto concernenti importi superiori a quelli delle soglie comunitarie; per i quali quindi le amministrazioni avrebbero dovuto utilizzare le clausole sociali con competizione aperta a tutte le imprese (comma 4 dell’articolo 5 della 381, anziché il comma 1). Detto per inciso, in nessun caso è stato documentato un utilizzo dell’art. 5 della legge 381/1991 per affidare servizi socio assistenziali, aspetto che nelle dichiarazioni di luglio pareva essere il più diffuso degli scandali. Ci sarebbe da attendersi un’Autorità che si profonde in scuse pubbliche.

Al contrario. Dove non arrivano i dati, partono le considerazioni. L’argomentazione sottostante è che per quanto formalmente corrette (l’Autorità lo ammette), molte procedure di affidamento presentino anomalie. Ad esempio potrebbero riguardare periodi temporali più lunghi, che farebbero diventare l’importo sopra soglia o potrebbero aggregare un certo numero di servizi, con il medesimo risultato. Certo, potrebbero. In nessuno dei casi viene sostanzialmente documentato un’inoppugnabile frazionamento, ma si fa comprendere che in alcuni casi forse potrebbe esserci. Infatti, in via conclusiva l’autorità afferma (con quale autorità? in base a quale compito istituzionale?) “un sistema che preveda di anno in anno la sottoscrizione di una convenzione con la medesima cooperativa per l’erogazione del medesimo servizio… sia comunque in contrasto con la normativa nazionale e comunitaria in materia di contratti pubblici”. Insomma, un’Autorità che, in materia complessa e articolata, sceglie per sé l’insolito ruolo di interprete autentica della normativa (!). L’Autorità quindi non esita a prendere posizione rispetto alla controversa questione della possibilità di affidare taluni servizi caratterizzabili come servizi pubblici locali, escludendo in modo estensivo l’utilizzabilità della 381/1991. E poi ancora se la prende con la pratica dei rinnovi, evidenziandone l’illegittimità. Viene poi dedicato spazio alla discussione di affidamenti in ambito socio assistenziale; per qualche imprecisato motivo, in questo festival dell’approssimazione, vi è stato chi ha risposto alla richiesta di inviare convenzioni ex art. 5 fornendo documentazioni di gara sui servizi alla persona; e l’AVCP, invece di cestinarle, ha ritenuto di commentarle,  con considerazioni che meriterebbero un approfondimento ad hoc, ma che comunque sono estranee all’argomento oggetto di indagine.

Sintetizzando: a parte due violazioni esplicite, e tralasciando il molto materiale non rilevante rispetto al problema in questione, emergono alcuni casi che – laddove fossero effettivamente presenti dei vizi procedurali – potrebbero essere assimilabili a pratiche border line che molte pubbliche amministrazioni mettono  in atto – 381/1991 o meno – con interlocutori di ogni tipo e per tutti i tipi di affidamento a fronte di proprie fatiche amministrative o come modalità per semplificare le procedure di gara. Rinnovi e frazionamenti, laddove esistenti, sono male pratiche, ma non peculiari dell’applicazione della 381/1991; non a caso, forse, la Commissione Europea, nel Libro Verde sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici, chiede esplicitamente se si ritenga opportuno introdurre modalità semplificate. Ma veniamo ora alla questione principale: perché? Perché questo accanimento dell’AVCP?

Forse la risposta sta in uno degli spropositi contenuti nella relazione, che in realtà è ben indicativo della filosofia sottostante. Dice l’Autorità a pagina 6 che, quando si riflette sugli affidamenti 381/1991, non si deve considerare la finalità dell’inserimento lavorativo in quanto “l’ambito è comunque quello degli appalti in quanto la tutela del diritto al lavoro dei disabili è garantita da altri strumenti previsti dall’ordinamento, quale è il sistema delle assunzioni obbligatorie di cui alla legge 68/99”. In sostanza: le convenzioni sono in primo luogo appalti, servono alle amministrazioni per procurarsi beni e servizi attraverso procedure  semplificate e in quanto tali da restringersi a casi di eccezionalità non derogabile.

Che questa sia uno sproposito è abbastanza evidente (le convenzioni sono “finalizzate   a   creare   opportunità di lavoro per le persone svantaggiate”, dice l’art. 5 della legge 381/1991, esistono proprio per questo secondo la legge, più chiaro di così!), ma questo abbaglio ben spiega l’impostazione dell’Autorità.

Una cosa sarebbe partire da un corretto inquadramento del problema: “il legislatore intende assicurare l’inserimento di persone svantaggiate sul mercato del lavoro e lo fa introducendo specifiche normative circa l’affidamento di commesse pubbliche, affinché esse siano utilizzate come strumento per perseguire l’integrazione sociale e lavorativa”. Ciò ovviamente non esclude la necessità di interrogarsi su circostanze e limiti dell’applicazione di tale norma, ma a partire dalla finalità – esplicitamente fatta propria dal legislatore – di assicurare l’inserimento lavorativo. Un’altra è svuotare di finalità gli affidamenti articolo 5, per cui tale norma si situa in un luogo di senso imprecisato (un favor alla cooperazione sociale? Un favor alle PA per appaltare più semplicemente? Una delle tante normative accatastate nei nostri codici,  sopravvivenza di regalie accordate all’una o all’altra lobby, da superare in omaggio al principio di concorrenza?). In questo secondo caso, evidentemente, diventa prioritario limitarne il danno, restringendone quanto possibile l’applicazione. Una 381 (mal)tollerata, anziché una 381 motore di crescita e cambiamento sociale. 30 mila persone svantaggiate che oggi lavorano, i benefici sociali ed economici che ne conseguono, non sono bilanciati con altre istanze: semplicemente spariscono!

Detto per inciso. Una ricerca dell’Ires Piemonte su un campione di 200 affidamenti dimostrò due anni fa in modo documentato che anche in una grande regione del nord circa due terzi degli affidamenti (in questo caso nell’ambito dei servizi alla persona) erano basati su bandi contenenti aspetti di illegittimità. Bandi con basi d’asta sotto costo; in alcuni casi intermediazione di manodopera o comunque mortificazione della progettualità. In fondo si trattava di una ricerca che ha avuto una certa rilevanza pubblica e realizzata da un prestigioso Istituto. Come mai nessuna indagine in proposito? Come mai nel luglio scorso l’Autorità ha ritenuto di esporsi immediatamente con dichiarazioni pubbliche di grande portata, che non potevano che subito determinare conseguenze dannose per i lavoratori più deboli, senza prima accurate verifiche e sulla base di notizie frammentarie, di cui nei fatti in buona parte è emerso un debole riscontro; mentre è rimasta inattiva quando un autorevole Istituto terzo ha evidenziato diffuse problematicità nelle procedure di affidamento, reali e documentate, a  danno della cooperazione sociale?

In conclusione. Probabilmente vi sono molti buoni motivi per auspicare un progressivo aumento di rilevanza per le clausole sociali in senso europeo: consentono di uscire dalla logica che vede il sociale confinato nel “piccolo” e nel “residuale” e soprattutto sarebbero un modo di affermare che il mercato in quanto tale, e non sue ristrette frazioni, deve uniformarsi a criteri di responsabilità circa l’inclusione sociale e lavorativa delle persone a rischio di esclusione; ma questo non può avvenire in contrapposizione all’utilizzo dell’articolo 5 della 381/1991 – sia che esso sia agito attraverso convenzionamento diretto che attraverso procedura comparativa tra cooperative sociali. È possibile ragionare sugli strumenti, sui rapporti tra questi e il resto dell’impianto normativo che regola gli affidamenti pubblici, ma ciò va fatto con l’attenzione a contemperare principi diversi che godono di uguali tutele. In fondo forse giova ricordare che accanto alla sempre celebrata  religione della concorrenza, esistono principi diversi, con cui va trovato un equilibrio. Siamo pur sempre in un Paese in cui “è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese” e in cui “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Insomma, in cui un’iniziativa della società civile per includere nel mercato del lavoro chi altrimenti vi rimane escluso dovrebbe godere di qualche attenzione. Ma questa è solo la Costituzione.

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AVCP, tanto rumore per nulla?

Nel luglio scorso, a partire da alcuni specifici fatti di cronaca, l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) aveva diffuso sui mezzi di stampa una posizione fortemente critica sull’utilizzo delle convenzioni ex articolo 5 della 381/1991, adombrando il sospetto che esse fossero impropriamente utilizzate per affidare servizi socio assistenziali in deroga da procedure di evidenza pubblica o comunque fossero viziate da palesi irregolarità. A tal fine l’Autorità ha realizzato un’indagine sugli affidamenti operati da un campione di ASL.

Il testo, pur non ancora ufficialmente pubblicato, ha già dato origine ad alcuni commenti rilevabili su organi di informazione e su internet. Purtroppo, come spesso accade, prevale ancora una lettura ideologica e scandalistica dei dati dell’Autorità, che, al contrario di quanto appare in fonti secondarie, evidenziano invece la scarsa fondatezza delle critiche diffuse l’estate scorsa: si veda ad esempio l’articolo di Italia Oggi e la puntuale replica del presidente di Federosolidarietà Beppe Guerini: “L’analisi… evidenzia solo 2 irregolarità su 291 contratti… a fronte di irregolarità quasi nulle sono occupati nelle sole cooperative sociali aderenti a Federsolidarietà circa 15 mila soggetti svantaggiati

Nei prossimi giorni ulteriori commenti sull’argomento.

20 gennaio 2010, Roma: cooperazione sociale e servizi pubblici locali

Si tiene domani 20 gennaio 2011 il seminario “Pubblici poteri e cooperazione sociale. Servizi pubblici locali e governance delle politiche” organizzato da Federsolidarietà al Palazzo della Cooperazione di Roma: un momento di analisi delle riforme dei servizi pubblici locali che vedranno la luce proprio nel 2011 e di confronto sugli scenari che si aprono per le cooperative sociali di inserimento lavorativo. Il titolo evoca un confronto tra alcuni principi: la sussidiarietà, la solidarietà e la concorrenza. Valori che recentemente (troppo spesso) la dottrina e la giurisprudenza vedono come contrapposti. Come declinare coerentemente il principio di concorrenza con l’azione della cooperazione sociale? E’ possibile una reale attuazione del principio di sussidiarietà, che valorizzi il ruolo delle cooperative sociali nei servizi di interesse generale quali organizzazioni che “favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà” loro assegnato dall’art. 118 della Costituzione? I lavori saranno aperti dal presidente di Federsolidarietà, Giuseppe Guerini, a cui seguiranno le relazioni tecniche sugli affidamenti di servizi alle cooperative sociali di tipo b), sulla riforma dei servizi pubblici locali, sulle clausole sociali. Accanto a questi interventi saranno presentate le buone prassi territoriali e del nostro sistema consortile.

10 dicembre, a Roma: “Pubblici poteri e cooperazione sociale. Servizi pubblici locali e governance delle politiche”

Non sono stati, per dirla tutta, mesi facili questi ultimi. Qualche esempio? Le osservazioni delle Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici circa i casi in cui l’utilizzo di convenzioni ai sensi dell’articolo 5 può essere censurabile (vedi circolare FedersolidarietàIntervista al presidente Guerini); il persistere di confusione in materia contrattuale in taluni settori praticati da molte cooperative di inserimento lavorativo; e la necessità di porre sotto attenzione lo sviluppo della giurisprudenza sull’applicazione della 381/1991 ad affidamenti nel campo dei servizi pubblici locali.

Proprio partendo da questo ultimo aspetto si è ritenuto il caso di fare il punto della situazione, sia relativamente agli aspetti tecnici che a quelli politici. Sugli aspetti tecnici, certamente, perché quando la discussione riguarda legislazione e giurisprudenza non si può prescindere da una analisi tecnica delle fonti normative, per sgombrare il campo da possibili fraintendimenti. Sugli aspetti politici, perché se i nostri interlocutori perdono il senso ultimo degli strumenti normativi che hanno accompagnato lo sviluppo dell’inserimento lavorativo, è più facile che emergano interpretazioni limitative; magari giuridicamente poco fondate, ma insidiose perché vengono collocate in quadro concettuale scorretto.

Detto in modo esplicito: se si dimentica che la cooperazione di inserimento lavorativo è uno strumento straordinario (già tanto si è detto in questo blog in proposito) per assicurare il diritto al lavoro e all’integrazione sociale a persone che altirmenti ne rimangono sono escluse, le previsioni normative che facilitano questo straordinario risultato sociale rischiano di essere percepite come innaturali privilegi ottenuti da una sorta di “lobby della cooperazione” a tutela del proprio posizionamento di mercato. Se i nostri interlocutori perdono il senso del lavoro che svolgiamo, le cooperative B si trasformano da partner prezioso nel perseguire un interesse pubblico a gruppo di pressione da accontentare compatibilmente con le pretese di altri gruppi e con le dottrine in materia di libertà di impresa.

Certo, la riaffermazione politica non assorbe il dato tecnico, che va comunque approfondito: semplicemente i due aspetti devono andare insieme. Ci proviamo, come Federsolidarietà, con il seminario

Pubblici poteri e cooperazione sociale. Servizi pubblici locali e governance delle politiche
10 dicembre 2010
Roma, Palazzo della Cooperazione, via Torino 146

Qui il programma dei lavori e la nota sul sito di Federsolidarietà.