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Esperienze e buone prassi italiane ed europee di clausole sociali – l’articolo 5 della 381/1991 e le sue possibili evoluzioni – gli appalti riservati – …

Catania, 30-31 maggio, un approfondimento sugli affidamenti della pubblica amministrazione

Il 30 e il 31 maggio prossimi, a Catania, prosegue il percorso dei seminari territoriali di approfondimento sul tema degli affidamenti di servizi pubblici locali alle cooperative sociali.

Il seminario “Pubblici poteri e cooperazione sociale. Servizi pubblici locali: sfide del mercato e opportunità per il sistema cooperativo” in Sicilia avrà la durata di due giornate.

I lavori del 30 maggio saranno incentrati sulle modalità di partecipazione alle gare e sulla nuova disciplina della tracciabilità dei pagamenti della pubblica amministrazione; il giorno successivo si analizzerà la disciplina dei servizi pubblici locali, le modalità degli affidamenti e gli strumenti per l’inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati.

La cooperazione sociale non sta più a guardare

Vita ha oggi pubblicato un’intervista al Presidente di Federsolidarietà Beppe Guerini significativamente intitolata “Servizi pubblici e società in house. La cooperazione sociale non sta più a guardare: «Pronti a scendere in campo»“.

Nell’articolo Guerini spiega il punto di vista della Federazione: “Vogliamo convincere i decisori che le convenzioni e le clausole sociali non servono ad aprire spazi di mercato, ma a ripristinare un equilibrio: la pari dignità tra principio di cittadinanza delle persone e principio di concorrenza tra le imprese. Le cooperative vivono nel mercato e di mercato, hanno bisogno della competitività, ma la concorrenza deve essere giocata fra eguali. Enfatizzare solo il principio di concorrenza a scapito dell’inclusione sociale significa decidere che la cittadinanza e l’eguaglianza sono principi sacrificabili. La Commissione Europea ha lanciato una consultazione sulla modernizzazione della politica dell’Ue in materia di appalti pubblici in vista della revisione della disciplina inerente. Abbiamo messo in evidenza problematiche e opportunità: le clausole sociali mirate all’inserimento lavorativo delle fasce deboli, la necessità di alzare le soglie comunitarie, l’importanza di contrastare il dumping sul costo del lavoro e di valorizzare solidarietà e sussidiarietà negli appalti.”

A questo proposito nella stessa pagina compare anche un intervento di Aldo Coppetti, che affronta un delicato quale la collocazione delle clausole sociali nei procedimenti di gara: esse possono non rimanere confinate nelle condizioni di esecuzione, ma “possono essere inserite anche in fase di selezione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, a condizione che tali criteri non abbiano un’incidenza discriminatoria tra gli operatori economici, siano collegati all’oggetto dell’affidamento e sia garantita un’adeguata trasparenza, mettendo i concorrenti in condizione di conoscere preventivamente i criteri sociali e/o ambientali fin dalla pubblicazione del bando.”

Il secondo tema proposto da Guerini è legato a uno dei referendum del giugno prossimo e riguarda la riforma dell’art. 23 bis del decreto-legge 112/2008 sugli affidamenti dei servizi pubblici locali. Si parla dell’acqua, osserva Guerini, ma in realtà si propone l’abrogazione della normativa sugli affidamenti dei servizi pubblici locali e questo potrebbe modificare il processo di liberalizzazione dei servizi pubblici locali e, quindi, la possibilità di dare maggiore mobilità e spazi di inserimento in alcuni settori in cui operano le cooperative.” Quindi le proposte: affinché acqua, infrastrutture, reti di distribuzione e servizi sociali siano inquadrate entro modalità di gestione equilibrate, diverse da slogan quali “pubblico è bello” oppure “privatizzazioni e libera concorrenza”: “Vorremmo candidare le imprese sociali come formula di partecipazione democratica in grado di garantire la funzione pubblica nella gestione dei beni comuni e dei servizi pubblici locali”, afferma ancora il presidente Guerini.

Guerini: cooperazione sociale, giustizia sociale, concorrenza e servizi pubblici locali

Da qualche mese Federsolidarietà è impegnata in un percorso di promozione e  approfondimento sul ruolo delle cooperative per l’inserimento lavorativo ed in questo contesto si colloca anche il seminario che si è tenuto in Veneto a Soave il 7 aprile. E’ stata la seconda tappa del programma formativo di Federsolidarietà Confcooperative nel 2011, che si è incentrata sulla partecipazione dei consorzi di cooperative sociali agli appalti pubblici,  sulla nuova disciplina delle reti di impresa, sulla conoscenza delle società miste tra enti pubblici e imprese e cooperative, sulle modalità con cui garantire la cessione di quote di società pubbliche ai privati. Pubblichiamo una sintesi dell’inervento del presidente di Federsolidarietà, Giuseppe Guerini.

… Con i diversi seminari di presentazione del “Libro verde sulle cooperative sociali di inserimento lavorativo”, ci proponiamo in prima istanza di ribadire la priorità che il sistema della cooperazione di Confcooperative vuole riservare al lavoro e all’occupazione come strategia per lo sviluppo e per la crescita che non si realizza pienamente se non si accompagna anche con l’inclusione sociale e la solidarietà. Occorre che lo ricordiamo sempre ai nostri interlocutori e a noi stessi. Anche quando, come oggi, ci si concentra sugli aspetti giuridici e tecnici, su strumenti e forme istituzionali, noi ci stiamo occupando di realizzare una missione sociale che si chiama emancipazione delle persone attraverso un lavoro dignitoso. Questo è il valore che ci spinge a chiedere le attenzioni specifiche che prendono la forma legislativa o amministrativa di una convenzione o di una “Clausola Sociale”. Per questo, a fianco dell’attività di ricerca e studio, dobbiamo tenere alta la soglia dell’attenzione “politica e motivazionale”. Quello che noi ci proponiamo è di elevare allo stesso piano di priorità il principio di “equità e giustizia sociale”  con quello della ”concorrenza”, che purtroppo in questi anni di celebrazione di un pensiero unico del mercato imperante sono stati disassati! … Dobbiamo convincere i decisori politici che le convenzioni e le clausole sociali non servono ad aprire spazi di mercato alle cooperative sociali, perché altrimenti non si spiegherebbe come gran parte della nostra crescita si realizzi in verità fuori dalle convenzioni, nel mercato: le clausole sociali e le convenzioni servono a ripristinare un equilibrio precompetitivo che riguarda l’assegnazione di una pari dignità tra principio di cittadinanza delle persone e principio di concorrenza tra le imprese.

Intanto, nel contesto politico più generale ci sono due questioni rilevanti che si sono affacciate e di cui occorre tenere conto. La prima è che due mesi fa la Commissione Europeaha lanciato una consultazione attraverso un Libro Verde sulla modernizzazione della politica dell’Unione europea in materia di appalti pubblici finalizzata ad acquisire elementi di informazione e di valutazione in vista della revisione della disciplina europea degli appalti pubblici, e quindi delle direttive n. 17 (settori speciali) e n. 18 del 2004 (settori ordinari). A livello comunitario si è quindi aperto il confronto che auspicavamo sulle diverse problematiche (di carattere giuridico, di efficienza amministrativa, economica e di regolazione del mercato, di valorizzazione delle clausole sociali) che riguardano la materia degli appalti, attraverso una puntuale ricognizione dei problemi emersi con riferimento all’attuazione della normativa europea vigente e alla possibilità di apportare ad essa le correzioni e le integrazioni che risulteranno necessarie ed opportune. Basti a tale proposito citare la ben nota vicenda degli appalti riservati. Federsolidarietà ha contribuito in maniera sostanziale alla costruzione della posizione che Confcooperative proprio oggi, giornata che segna il termine di questa fase di consultazione, sta inviando alla Commissione. In particolare, in relazione ai temi del seminario di oggi, abbiamo messo in evidenza le problematiche, le opportunità e le potenzialità non ancora sfruttate in relazione alla possibilità di prevedere clausole sociali mirate all’inserimento lavorativo delle fasce deboli del mercato del lavoro, alla necessità di alzare le soglie comunitarie, all’importanza di contrastare il dumping sul costo del lavoro e di valorizzare i principi della solidarietà e della sussidiarietà anche in tema di appalti. E, naturalmente, si è messa in evidenza anche la questione relativa ai laboratori protetti e ai programmi di lavoro protetti, in relazione all’esperienza italiana delle cooperative sociali di tipo b). L’orizzonte temporale delle modifiche non è immediato, ma crediamo importante che si sia aperto un dibattito e che questo sia incentrato sulle criticità che anche il sistema della cooperazione sociale in questi anni ha evidenziato. È importante che in questo dibattito europeo la nostra posizione sia affermata e difesa.  L’auspicio è che gli strumenti della sussidiarietà, di cui gli atti del seminario propongono un’ampia analisi, siano adoperati in misura maggiore, a partire dalle opportune modifiche legislative a livello europeo e a livello nazionale.

Un secondo aspetto che riteniamo importante evidenziare oggi riguarda una questione apparentemente lontana: i referendum abrogativi popolari che si terranno il prossimo 12 e  13 giugno. Uno dei tre referendum, riguarda proprio la riforma della nuova disciplina dell’art. 23 bis del decreto-legge 112/2008 sugli affidamenti dei servizi pubblici locali. Il quesito referendario, che nella traduzione semplicistica dei notiziari è stato focalizzato sulla questione dell’acqua, propone l’abrogazione di tutta la normativa sugli affidamenti dei servizi pubblici locali, sulle cui criticità e opportunità saranno in parte concentrati i lavori di oggi. Il referendum impone ai cittadine scelte nette: si o no. Da una parte l’abrogazione di questa norma elimina all’origine le criticità determinate dalle dibattute sentenze che appunto escludevano i servizi pubblici locali dall’ambito di applicazione delle convenzioni ex art. 5 della legge 381 del 1991. Dall’altra, ovviamente, interrompe il processo di liberalizzazione dei servizi pubblici locali e, quindi, la possibilità di dare maggiore mobilità e spazi di inserimento in alcuni settori in cui operano le cooperative. Senza ovviamente inoltrarci sul terreno delle scelte e dei posizionamenti di voto che, ovviamente, lasciamo che si svolga nelle sedi opportune, si presenta però un occasione per sviluppare un ragionamento più articolato sul tema dei beni comuni o dei servizi pubblici, che attribuisce ulteriore efficacia e attualità agli interventi di questa giornata. Noi crediamo che i beni comuni, l’acqua, le infrastrutture, le reti di distribuzione, i servizi sociali del territorio devono trovare un equilibrio nelle modalità di gestione che non possono trovare una sintesi in slogan quali “pubblico è bello” oppure “privatizzazioni e libera concorrenza”. Lo sanno bene i cooperatori sociali che in questi anni hanno sviluppato modelli integrati di gestione dei beni comuni, buone prassi di sussidiarietà, in sintesi quello che è previsto dall’art. 1 della legge 381: una modalità privata, non profit e multistakeholder, di perseguire l’interesse generale della comunità.  Saremmo certamente preda di un delirio di onnipotenza o quanto meno di un inopportuno velleitarismo, se volessimo candidare la cooperazione sociale alla gestione di tutti i servizi pubblici, in particolare quelli più complessi, dalla cura dell’ambiente, alla manutenzione della rete idrica e delle infrastrutture. Tuttavia, forse, potremmo proporre un modello che, a partire dalla funzione pubblica riconosciuta a organizzazioni private impressa nella legge istitutiva della cooperazione sociale, che quest’anno celebra il ventennale, candidi imprese sociali, private per organizzazione e pubbliche per funzione, alla gestione dei beni comuni e dei servizi pubblici locali. Una riproposizione del modello della forma cooperativa in se potrebbe esser un validissimo strumento per sottrarre dalla polarizzazione tutto privato-tutto pubblico la riflessione sui beni pubblici. In fondo, come  abbiamo visto troppe volte, una azienda totalmente pubblica (pensiamo alle ASL o alle AO inLombardia) che ha a capo un manager che di pubblico a solo la nomina poi governa in forma del tutto monocratica, né più né meno che se fosse appunto il manager di un impresa ordinaria.

Perché l’AVCP sbaglia

Si pubblica di seguito un contributo pervenuto al blog da Gianfranco Marocchi sulla questione AVCP, che segue il precedente post con l’articolo del presidente di Federsolidarietà Guerini.

Aveva iniziato nel luglio scorso, l’AVCP, a diffondere sugli organi di stampa dichiarazioni allarmanti: svariati miliardi di commesse affidate attraverso un’appliacazione illegittima dell’articolo 5 della legge 381/1991, che secondo l’Autorità era tra l’altro comunemente utilizzata a sproposito per affidare servizi socio assistenziali. Forse non si può proprio pretendere che nel nostro Paese che alti funzionari pubblici parlino con una qualche cognizione di causa, certo che quel numero sembrava un tantino esagerato, ad esempio perché più alto del fatturato complessivo dell’intera cooperazione B in Italia. L’uscita, per quanto estemporanea, ha avuto l’effetto di gettare nel panico decine di amministratori locali propensi all’utilizzo delle convenzioni, che invece che essere considerati paladini di una concezione avanzata dell’amministrazione, si sono visti porre sul banco degli imputati, come furbetti in cerca di scorciatorie per aggirare il mercato e la concorrenza. Quante convenzioni, per questa ragione, non sono state stipulate? Quante persone con difficoltà di ingresso nel mercato del lavoro sono rimaste a casa?

Ciò detto, sull’onda dell’annunciato scandalo, l’Autorità si disponeva ad un severo controllo per individuare e censurare l’illegalità: avrebbe avviato un’indagine per esaminare, contratto per contratto, l’effettiva sussistenza dei requisiti per l’applicazione dell’articolo 5 della 381/1991. Ora è uscito un primo (unico?) report di tale attività, che si è focalizzato su 291 affidamenti da parte di ASL e sul alcune leggi regionali. Bene, il report è in grado di documentare in modo certo l’illegittimità di 2 (due!) affidamenti diretti ex art. 5, lo 0,7% di quelli esaminati, in quanto concernenti importi superiori a quelli delle soglie comunitarie; per i quali quindi le amministrazioni avrebbero dovuto utilizzare le clausole sociali con competizione aperta a tutte le imprese (comma 4 dell’articolo 5 della 381, anziché il comma 1). Detto per inciso, in nessun caso è stato documentato un utilizzo dell’art. 5 della legge 381/1991 per affidare servizi socio assistenziali, aspetto che nelle dichiarazioni di luglio pareva essere il più diffuso degli scandali. Ci sarebbe da attendersi un’Autorità che si profonde in scuse pubbliche.

Al contrario. Dove non arrivano i dati, partono le considerazioni. L’argomentazione sottostante è che per quanto formalmente corrette (l’Autorità lo ammette), molte procedure di affidamento presentino anomalie. Ad esempio potrebbero riguardare periodi temporali più lunghi, che farebbero diventare l’importo sopra soglia o potrebbero aggregare un certo numero di servizi, con il medesimo risultato. Certo, potrebbero. In nessuno dei casi viene sostanzialmente documentato un’inoppugnabile frazionamento, ma si fa comprendere che in alcuni casi forse potrebbe esserci. Infatti, in via conclusiva l’autorità afferma (con quale autorità? in base a quale compito istituzionale?) “un sistema che preveda di anno in anno la sottoscrizione di una convenzione con la medesima cooperativa per l’erogazione del medesimo servizio… sia comunque in contrasto con la normativa nazionale e comunitaria in materia di contratti pubblici”. Insomma, un’Autorità che, in materia complessa e articolata, sceglie per sé l’insolito ruolo di interprete autentica della normativa (!). L’Autorità quindi non esita a prendere posizione rispetto alla controversa questione della possibilità di affidare taluni servizi caratterizzabili come servizi pubblici locali, escludendo in modo estensivo l’utilizzabilità della 381/1991. E poi ancora se la prende con la pratica dei rinnovi, evidenziandone l’illegittimità. Viene poi dedicato spazio alla discussione di affidamenti in ambito socio assistenziale; per qualche imprecisato motivo, in questo festival dell’approssimazione, vi è stato chi ha risposto alla richiesta di inviare convenzioni ex art. 5 fornendo documentazioni di gara sui servizi alla persona; e l’AVCP, invece di cestinarle, ha ritenuto di commentarle,  con considerazioni che meriterebbero un approfondimento ad hoc, ma che comunque sono estranee all’argomento oggetto di indagine.

Sintetizzando: a parte due violazioni esplicite, e tralasciando il molto materiale non rilevante rispetto al problema in questione, emergono alcuni casi che – laddove fossero effettivamente presenti dei vizi procedurali – potrebbero essere assimilabili a pratiche border line che molte pubbliche amministrazioni mettono  in atto – 381/1991 o meno – con interlocutori di ogni tipo e per tutti i tipi di affidamento a fronte di proprie fatiche amministrative o come modalità per semplificare le procedure di gara. Rinnovi e frazionamenti, laddove esistenti, sono male pratiche, ma non peculiari dell’applicazione della 381/1991; non a caso, forse, la Commissione Europea, nel Libro Verde sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici, chiede esplicitamente se si ritenga opportuno introdurre modalità semplificate. Ma veniamo ora alla questione principale: perché? Perché questo accanimento dell’AVCP?

Forse la risposta sta in uno degli spropositi contenuti nella relazione, che in realtà è ben indicativo della filosofia sottostante. Dice l’Autorità a pagina 6 che, quando si riflette sugli affidamenti 381/1991, non si deve considerare la finalità dell’inserimento lavorativo in quanto “l’ambito è comunque quello degli appalti in quanto la tutela del diritto al lavoro dei disabili è garantita da altri strumenti previsti dall’ordinamento, quale è il sistema delle assunzioni obbligatorie di cui alla legge 68/99”. In sostanza: le convenzioni sono in primo luogo appalti, servono alle amministrazioni per procurarsi beni e servizi attraverso procedure  semplificate e in quanto tali da restringersi a casi di eccezionalità non derogabile.

Che questa sia uno sproposito è abbastanza evidente (le convenzioni sono “finalizzate   a   creare   opportunità di lavoro per le persone svantaggiate”, dice l’art. 5 della legge 381/1991, esistono proprio per questo secondo la legge, più chiaro di così!), ma questo abbaglio ben spiega l’impostazione dell’Autorità.

Una cosa sarebbe partire da un corretto inquadramento del problema: “il legislatore intende assicurare l’inserimento di persone svantaggiate sul mercato del lavoro e lo fa introducendo specifiche normative circa l’affidamento di commesse pubbliche, affinché esse siano utilizzate come strumento per perseguire l’integrazione sociale e lavorativa”. Ciò ovviamente non esclude la necessità di interrogarsi su circostanze e limiti dell’applicazione di tale norma, ma a partire dalla finalità – esplicitamente fatta propria dal legislatore – di assicurare l’inserimento lavorativo. Un’altra è svuotare di finalità gli affidamenti articolo 5, per cui tale norma si situa in un luogo di senso imprecisato (un favor alla cooperazione sociale? Un favor alle PA per appaltare più semplicemente? Una delle tante normative accatastate nei nostri codici,  sopravvivenza di regalie accordate all’una o all’altra lobby, da superare in omaggio al principio di concorrenza?). In questo secondo caso, evidentemente, diventa prioritario limitarne il danno, restringendone quanto possibile l’applicazione. Una 381 (mal)tollerata, anziché una 381 motore di crescita e cambiamento sociale. 30 mila persone svantaggiate che oggi lavorano, i benefici sociali ed economici che ne conseguono, non sono bilanciati con altre istanze: semplicemente spariscono!

Detto per inciso. Una ricerca dell’Ires Piemonte su un campione di 200 affidamenti dimostrò due anni fa in modo documentato che anche in una grande regione del nord circa due terzi degli affidamenti (in questo caso nell’ambito dei servizi alla persona) erano basati su bandi contenenti aspetti di illegittimità. Bandi con basi d’asta sotto costo; in alcuni casi intermediazione di manodopera o comunque mortificazione della progettualità. In fondo si trattava di una ricerca che ha avuto una certa rilevanza pubblica e realizzata da un prestigioso Istituto. Come mai nessuna indagine in proposito? Come mai nel luglio scorso l’Autorità ha ritenuto di esporsi immediatamente con dichiarazioni pubbliche di grande portata, che non potevano che subito determinare conseguenze dannose per i lavoratori più deboli, senza prima accurate verifiche e sulla base di notizie frammentarie, di cui nei fatti in buona parte è emerso un debole riscontro; mentre è rimasta inattiva quando un autorevole Istituto terzo ha evidenziato diffuse problematicità nelle procedure di affidamento, reali e documentate, a  danno della cooperazione sociale?

In conclusione. Probabilmente vi sono molti buoni motivi per auspicare un progressivo aumento di rilevanza per le clausole sociali in senso europeo: consentono di uscire dalla logica che vede il sociale confinato nel “piccolo” e nel “residuale” e soprattutto sarebbero un modo di affermare che il mercato in quanto tale, e non sue ristrette frazioni, deve uniformarsi a criteri di responsabilità circa l’inclusione sociale e lavorativa delle persone a rischio di esclusione; ma questo non può avvenire in contrapposizione all’utilizzo dell’articolo 5 della 381/1991 – sia che esso sia agito attraverso convenzionamento diretto che attraverso procedura comparativa tra cooperative sociali. È possibile ragionare sugli strumenti, sui rapporti tra questi e il resto dell’impianto normativo che regola gli affidamenti pubblici, ma ciò va fatto con l’attenzione a contemperare principi diversi che godono di uguali tutele. In fondo forse giova ricordare che accanto alla sempre celebrata  religione della concorrenza, esistono principi diversi, con cui va trovato un equilibrio. Siamo pur sempre in un Paese in cui “è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese” e in cui “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Insomma, in cui un’iniziativa della società civile per includere nel mercato del lavoro chi altrimenti vi rimane escluso dovrebbe godere di qualche attenzione. Ma questa è solo la Costituzione.

AVCP, tanto rumore per nulla?

Nel luglio scorso, a partire da alcuni specifici fatti di cronaca, l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) aveva diffuso sui mezzi di stampa una posizione fortemente critica sull’utilizzo delle convenzioni ex articolo 5 della 381/1991, adombrando il sospetto che esse fossero impropriamente utilizzate per affidare servizi socio assistenziali in deroga da procedure di evidenza pubblica o comunque fossero viziate da palesi irregolarità. A tal fine l’Autorità ha realizzato un’indagine sugli affidamenti operati da un campione di ASL.

Il testo, pur non ancora ufficialmente pubblicato, ha già dato origine ad alcuni commenti rilevabili su organi di informazione e su internet. Purtroppo, come spesso accade, prevale ancora una lettura ideologica e scandalistica dei dati dell’Autorità, che, al contrario di quanto appare in fonti secondarie, evidenziano invece la scarsa fondatezza delle critiche diffuse l’estate scorsa: si veda ad esempio l’articolo di Italia Oggi e la puntuale replica del presidente di Federosolidarietà Beppe Guerini: “L’analisi… evidenzia solo 2 irregolarità su 291 contratti… a fronte di irregolarità quasi nulle sono occupati nelle sole cooperative sociali aderenti a Federsolidarietà circa 15 mila soggetti svantaggiati

Nei prossimi giorni ulteriori commenti sull’argomento.

Il lato B a Firenze: come raccontare la cooperazione sociale

L’evento  “Uno sconosciuto lato B  – lavoro e solidarietà –  della cooperazione sociale” – promosso dalle cooperative sociali di inserimento lavorativo che aderiscono a Confcooperative Firenze-Prato e dalle associazioni di rappresentanza Confcooperative-Federsolidarietà Toscana e Legacoopsociali,  –  è stato l’occasione per “raccontare” la cooperazione di inserimento lavorativo con forme nuove e diverse di comunicazione. E che questa realtà sia importante, oltre che radicata, lo dicono i numeri: sono 32 le cooperative di tipo B aderenti a Confcooperative e Legacoop attive a Firenze e provincia, per 26 milioni di fatturato e oltre 1000 occupati; in Toscana, invece, le cooperative di inserimento lavorativo sono 183, fatturano 145 milioni di euro all’anno e danno lavoro a oltre 6 mila persone.

In un Teatro gremito di cooperatori, di amministratori locali ma anche e soprattutto di persone comuni si è parlato di Amleto, di come il lavoro sia un diritto per tutti e del decreto che a livello regionale mette in moto il Protocollo di intesa tra Regione, ASL/ESTAV e Centrali cooperative, approvato con apposita DGR nel marzo 2010, che prevede che ASL ed ESTAV affidino l’8% dell’importo delle forniture di beni e servizi attraverso convenzioni ex art. 5 – L. 381/’91 (per importi sotto soglia comunitaria) o con l’adozione di “clausole sociali” nelle gare di appalto sopra soglia.

Al dare il via alla giornata sono stati gli applauditissimi attori della Compagnia “Isole comprese” Teatro con la “Conferenza su Amleto”, uno spettacolo di teatro sociale e della differenza in cui l’arte e la poesia hanno dato voce all’umano tormento interiore che il personaggio di Amleto rappresenta: un pretesto per ricercare la propria identità smarrita e interrogarsi sulla vita reale. Lo spettacolo su Amleto si è dispiegato sul palco in infiniti personaggi: ognuno col suo nodo, ognuno col suo dubbio e la sua sospensione tipica tra l’agire e il non agire. I ragazzi di Isole Comprese, dopo aver mietuto applausi, si sono congedati sfilando tra il pubblico ma qualcosa è rimasto e se parliamo di cooperazione sociale, di dar lavoro a persone in difficoltà, il nodo diventa un altro e si tratta di un interrogativo al tempo stesso più ampio e più preciso: la comunità è ancora teatro di integrazione socio-lavorativa?

A questa domanda ha cercato di far rispondere Paolino Ruffini, arbitro d’eccezione del matching, una tavola rotonda sui generis in cui l’attore comico livornese, nei panni di un “cooperatore sociale in prova”, ha moderato, con la verve comica che lo contraddistingue, il dibattito e posto domande sulla cooperazione sociale, sul lavoro e l’inserimento lavorativo, sui diritti dei lavoratori a numerosi rappresentanti politici del territorio. L’Assessore Scaramuccia ha annunciato pubblicamente la firma del decreto che dà il via libera al Protocollo di intesa tra Regione, ASL/ESTAV e Centrali cooperative con l’insediamento del gruppo tecnico, delegato ad elaborare proposte e procedure specifiche, a promuovere, vigilare e monitorare l’attività in atto, l’entità degli affidamenti annuali di beni e servizi e l’efficacia degli interventi programmati.

La giornata è stata costellata da alcuni momenti musicali curati dal gruppo Grown Up e dalle testimonianze di amici del mondo dello spettacolo che hanno voluto omaggiare quest’evento con saluti e riflessioni: fra gli ospiti gradita è stata la presenza di Sergio Staino, autore della bellissima vignetta sul lato B, che ha presentato una sua “striscia” con il commento al pianoforte di Leonardo Brizzi. A corollario dell’iniziativa “la COOPERAZIONE nell’ANGOLO”: galleria fotografica ed esposizione dei prodotti delle cooperative sociali a dimostrazione che queste imprese sono connotate da un fermento creativo ed innovativo che le spinge a cercare nuovi ambiti merceologici di sviluppo.

Anche la Sardegna punta sulle clausole sociali

Si è tenuto ieri l’incontro di Federsolidarietà Sardegna “Lavoro, mercato e impresa: quali prospettive nel futuro dell’impresa sociale?”.

Il presidente di Federsolidarietà Sardegna, Francesco Sanna, ha ricordato cometa cooperazione sociale si caratterizzi per il suo elemento di democrazia partecipata e Gilberto Marras ha auspicato un ritorno ad una nuova dimensione etica dell’economia.

Sono stati richiesti alcuni impegni alla regione, primo tra tutti quello di determinare, sulla scia di quanto fatto da altre regioni italiane, una quota di beni e servizi – l’ipotesi avanzata è quella del 5% – da affidare con gli strumenti della legge 381/1991 attraverso convenzioni con cooperative sociali. Il riscontro da parte delle istituzioni è stato positivo “dopo avere lavorato unitariamente in questi mesi con le centrali cooperative siamo quasi alla conclusione: puntiamo a portare entro aprile un nuovo disegno di legge in Consiglio”, ha dichiarato l’assessore al lavoro Franco Manca.

Nei prossimi giorni altri elementi e riflessioni a partire dall’incontro di Cagliari.

Dall’Europa una guida agli “acquisti sociali”

La Commissione Europea ha recentemente pubblicato”Acquisti sociali” una “Guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici”. Gli appalti pubblici socialmente responsabili sono, secondo le parole della Guida, procedure di aggiudicazione che tengono conto di uno o più aspetti sociali quali “opportunità di occupazione, lavoro dignitoso, conformità con i diritti sociali e lavorativi, inclusione sociale (in specifico delle persone con disabilità), pari opportunità, accessibilità … e una più ampia conformità di natura volontaristica con la responsabilità sociale di impresa (RSI), nel rispetto dei principi sanciti … dalle direttive sugli appalti”.

Il punto di partenza è individuato nel vantaggio che le amministrazioni e le comunità locale possono avere dagli “acquisti sociali”; la Guida passa dunque ad approfondire le procedure di gara, con riferimento non ai casi di possibile  deroga dalle normative comunitarie, ma a quelli di inserimento di clausole sociali in affidamenti interamente soggetti alla direttive comunitarie.

La guida studia quindi in modo analitico i diversi e successivi passaggi delle procedure di gara: dalla definizione dell’oggetto, alla definizione dei requisiti, alla procedura di selezione, quindi all’aggiudicazione e alla esecuzione dell’appalto; per ciascuna fase sono indicati, sia con riferimento alle direttive comunitarie, sia con esempi pratici, opportunità e limiti connessi con le normative europee.

Certamente chi ha redatto la guida non ha come riferimento primario esperienze come quella italiana in cui le clausole sociali si sono sviluppate soprattutto per favorire l’occupazione di lavoratori ordinariamente esclusi dal mercato del lavoro, quanto questioni relative ad esempio all’accessibilità dei servizi offerti alle persone con disabilità. Il processo che ha portato dall’articolo 5 della 381/1991 alla sua traduzione “sopra soglia” e ad eventuali ulteriori sviluppi di questo principio attraverso clausole sociali rimangono abbastanza estranee al lavoro. Emerge con chiarezza invece la volontà di inquadrare le clausole sociali entro i principi guida comunitari e quindi la costante attenzione ad evitare che essi introducano aspetti discriminatori rispetto agli operatori economici o contrastare con altre direttive comunitarie.

In sintesi, è sicuramente un bene che a livello comunitario inizi ad essere dedicata a questi temi la dovuta attenzione e la guida rappresenta in  effetti un utile supporto pratico per le amministrazioni che intendano introdurre elementi sociali nei propri affidamenti; ma al tempo stesso può essere considerata un utile punto di partenza ma non un punto di arrivo, sia a livello di approfondimento tecnico che di pressione politica, vista la relativa poca importanza attribuita alle clausole sociali relative all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate.

Il caso Ravenna, dal SIIL al Patto per il Lavoro

Tra gli interventi proposti nel semianrio di Bologna sul Libro Verde, vi è stato quello di Massimo Caroli che segue queste tematiche per conto di Federsolidarietà Emilia Romagna. Il suo intervento, qui disponibile in forma completa, ha utilizzato l’esempio del consorzio Fare Comunità di Ravenna per evidenziare alcune strategie da mettere in atto sul fronte dell’inserimento lavorativo.

Oggi il consorzio gestisce il SIIL (Sostegno Integrato Inserimento Lavorativo) che grazie al lavoro di 23 operatori ha in questi anni realizzato circa 300 progetti di inserimento lavorativo all’anno, con un a media annuale di 80 assunzioni, per un totale di 700 nel periodo 2001-2009. Questi risultati sono stati ottenuti agendo su diversi fronti:

  • sostegno alle imprese per assolvere gli obblighi della legge 68/99;
  • progettazione di percorsi d’inserimento più idonei e maggiormente gratificanti per i lavoratori disabili e per le imprese;
  • periodi di formazione  e tirocini preparatori;
  • sostegno agli inserimenti con personale specializzato nella mediazione al lavoro.

E’ ora in via di costituzione un “Patto per il lavoro” con la partecipazione di CCIAA, AUSL  RA, Sindacati, consorzi di cooperative sociali del terrtiorio, 18 Comuni Provincia, INAIL, AICCON. Il “Patto” ha lo scopo di promuovere la responsabilità sociale di tutti i portatori di interessi, a partire dalle imprese, e di favorire processi quali:

  • adozione di clausole sociali o ambientali all’interno degli appalti;
  • adesione a codici di condotta da parte delle imprese con cui le autorità pubbliche entrano in relazione;
  • sostegno e promozione di forum di imprese responsabili.

Per ottenere ciò è necessario ri-articolare, in modo originale, il campo dell’azione pubblica, tradizionalmente organizzato rigidamente per settori e quindi con grandi difficoltà ad intervenire su questioni che si svolgono in contesti sempre più complessi e articolati e che coinvolgono una pluralità d’attori. E’ al contrario necessario porre al centro l’integrazione tra ambiti e settori di intervento per trovare “soluzioni” nuove e originali.

Toscana: un protocollo per valorizzare l’inserimento lavorativo

Nel corso del Convegno del 20 gennaio, Federsolidarietà Toscana ha presentato un interessante esperienza di partenariato nel campo dell’inserimento lavorativo. (scarica le slide PowerPoint)

La possibilità di convenzionamento previste dalla 381/1991 erano già state oggetto di implementazione con la LR 87/1997, cui erano seguiti successivi atti per definire i criteri di selezione. Tre anni dopo la LR 22/2000, nel riordinare il Servizio Sanitario Regionale, ricordava che per “la gestione di servizi socio sanitari, assistenziali ed educativi, nonché per la fornitura di beni e servizi, le Aziende sanitarie possono avvalersi delle cooperative sociali ai sensi della legge 381/91”. L’aspetto però che merita particolare attenzione è il recente protocollo di intesa tra Regione, ASL e Centrali cooperative, maturato a partire da una riflessione sugli interventi in tema di salute mentale. Nell’ambito del protocollo, approvato con apposita DGR, sono stati realizzati un’indagine sui centri diurni per la salute mentale, un gruppo di lavoro su schema di convenzione tipo per inserimenti di casi psichiatrici, un  gruppo di lavoro sulle competenze della figura di tutor aziendale e una ricerca sull’inserimento lavorativo in cooperative B e in associazioni di familiari e utenti.


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Tra i contenuti del Protocollo, siglato nel 2010, vi sono:

  • il riconoscimento del ruolo della cooperazione sociale di tipo B quale soggetto “in grado di favorire uno sviluppo economico e sociale centrato sui valori dell’integrazione, dell’inclusione sociale e delle pari opportunità”
  • il riconoscimento delle “convenzioni” come strumento finalizzato alla creazione di opportunità di lavoro per persone svantaggiate;
  • la valorizzazione dello strumento degli affidamenti diretti e delle clausole  di esecuzione sociale;

Per il funzionamento del protocollo viene costituito un gruppo tecnico composto dai rappresentanti delle parti sottoscriventi con funzione di elaborare proposte e procedure specifiche, promuovere vigilare e monitorare l’attività in atto nonché l’entità degli affidamenti annuali di beni e servizi e l’efficacia degli interventi programmati. Le ASL e le aree vaste prevedono di affidare l’8% dell’importo delle forniture di beni e servizi attraverso convenzioni ex articolo (importi sotto soglia) o con l’adozione di clausole socialinelle gare di appalto sopra soglia. Le cooperative sociali di tipo B garantiscono progetti individuali per ogni soggetto inserito, piena collaborazione con i Servizi invianti per il monitoraggio ed una particolare attenzione per i soggetti con disagio mentale.

Questo protocollo non elimina da solo le difficoltà che in questi anni si sono fatte sempre più diffuse (maggiore ricorso al massimo ribasso, percezione di alcuni enti degli affidamenti ex articolo 5 come “poco trasparenti”, difficoltà a comprendere il ruolo della cooperazione sociale di inserimento lavorativo), ma rappresenta un evidente segnale di positiva valorizzazione delle cooperative sociali nelle politiche per l’integrazione e l’occupazione.